اخبار فناوری صنعت آب و برق
تازه ترین خبرها درباره پیشرفت های علمی - فنی٬ پژوهش ها٬همایش ها و ... انرژی و صنعت آب و برقاخبار فناوری صنعت آب و برق
تازه ترین خبرها درباره پیشرفت های علمی - فنی٬ پژوهش ها٬همایش ها و ... انرژی و صنعت آب و برقبرق ایران در عرصه بین‌المللی - یوزانس و فاینانس و ...
برق ایران در عرصه بین‌المللی
10 - سرمایه گذاری خارجی
در کشوری نظیر ایران که اقتصاد آن متکی به نفت است، بخش دولتی روز به روز جای بخش خصوصی را بیشتر تنگ میکند. در عین حال همچنانکه در بحث کمبود سرمایه گفته شد، دولت نیز هر روز توان کمتری برای تأمین نیازهای سرمایه گذاری دارد. لذا مانند سایر کشورهای در حال توسعه، کشور ما نیز برا ی جذب سرمایه گذاری خارجی تلاش میکند تا به اهداف زیر نایل شود:
· انتقال سرمایه فیزیکی (منابع ارزی)
· انتقال دانش فنی
· توسعه منابع انسانی و اشاعه مهارت های مدیریت
· افزایش اشتغال
· افزایش بهره وری و رقابت
· دستیابی به بازارهای جدید صادراتی
تلاشهای کشورهای در حال توسعه در این زمینه به ویژه از اوایل دهه 1980، موجب شده است کشورهایی نظیر مالزی، فیلیپین، مکزیک و تایلند بتوانند 50 تا 75% صادرات صنعتی خود را بر مبنای سرمایه‌گذاری خارجی شکل بدهند.{109}
در صنعت برق نیز به گفته کارشناسان با توجه به شرایط فعلی که در آن تنگناها و محدودیت های بودجه ای بیشتر شده است، وزارت نیرو چاره ای جز استفاده از شیوه فاینانس، تسهیلات بانکی، و روشهای متداول B.O.T ندارد. {28} این سرمایه گذاری عمدتاً در زمینه تولید برق و تأسیس نیروگاه مطرح است، اما می‌تواند همه خدمات برق و نیز صنایع پیرامونی آن را در برگیرد.
گفتگو در خصوص احداث نیروگاه های تولید برق درکشور با استفاده از سرمایه خارجی، به چند دهه گذشته می‌رسد. قبل از پیروزی انقلاب اسلامی، با افزایش قیمت نفت در جهان، درآمد هنگفتی نصیب کشور شد که بر این اساس دولت وقت تصمیم به احداث نیروگاههای نکا، تبریز، اصفهان، بندرعباس و…گرفت. تمام مراحل احداث این نیروگاه ها به صورت کلید در دست[1] به وسیله خارجیان انجام می‌گرفت و در عمل نیروهای مستعد و توانای ایرانی نمی‌توانستند دخالت مستقیمی در انجام و اجرای اینگونه طرح ها درکشور داشته باشند. درآمد ساز بودن احداث نیروگاه انجام این کار را در انحصار چند شرکت بین المللی درآورده بود و آنان این کار را فقط در چارچوب قوانین و مقررات خود که بیشتر استفاده از کارشناسان و تجهیزات خودشان بود، به اجرا درمی‌آوردند.{30}
سرمایه‌گذاری خارجی ممکن است مستقیم یا غیر مستقیم باشد. در سرمایه‌گذاری غیرمستقیم، از یکسو طرف خارجی این امکان را به دست می‌آورد که موقعیت های داخلی موجود را بهتر بشناسد و از آنها بهره‌گیری بیشتری بنماید و زودتر و دقیقتر و ارزانتر به نتیجه برسد و نیز امکان توسعه بیشتر و گسترش کاردرآینده را تقویت کند، و از سوی دیگر امکان رشد و شکوفایی کارشناسان و متخصصان داخلی، استفاده بیشتر از ظرفیتهای کشور، ایجاد اشتغال در صنایع پیرامونی، امکان حفظ و نگهداری تأسیسات ایجاد شده و بهره برداری بهینه از آن مطابق با نیازهای خاص فراهم می‌آید.
سرمایه گذاری خارجی غیر مستقیم به روشهای متعددی انجام میشود که مهمترین آنها به اختصار بیان می‌گردد:
یوزانس [2]
در روش یوزانس، فروشنده در واقع نوعی اعتبار به خریدار اعطا کرده است و در ازای آن بهره ای را با توجه به مبلغ معامله و مدت باز پرداخت و با نرخی معین محاسبه میکند و بر قیمت کالا می‌افزاید. معامله یوزانس را غالباً کشورهایی انجام میدهند که دچار کمبود ارزی هستند. معمولاً فروشندگان خارجی در شرایطی به معامله یوزانس دست می‌زنند که تضمینی برای اطمینان از وصول مطالبات خود به‌دست آورند. بالاترین تضمین در این مورد همان اعتبار اسنادی تأیید شده و برگشت ناپذیر است. لذا خریدار اقدام به گشایش اعتبار اسنادی مدت دار به نفع فروشنده می‌نماید تا تضمینی برای دریافت بهای کالا در سر رسید باشد.
فاینانس [3]
تأمین اعتبار درازمدت (معمولاً دو تا هشت ساله) با نرخ بهره ای کمتر از یوزانس است که می‌تواند به صورت نقدی (وام) یا جنسی انجام بگیرد. سقف اعتبار سالانه فاینانس در لایحه بودجه تعیین میشود و در اجرا، طرحی که توجیه فنی – اقتصادی داشته باشد، درصورت تصویب دولت می‌تواند از این امکان استفاده کند. دولت پرداخت اقساط ( اصل و سود) را از طریق گشایش اعتبار اسنادی تضمین میکند.
بیع متقابل
مجموعه ای از روشهای معاملاتی است که در آن فروشنده تعهد میکند در ازای کالا یا خدمات تحویلی به خریدار، کالا یا خدماتی معادل ارزش معامله خریداری نماید. در این روشها در مجموع دولت تعهدی برای باز پرداخت اصل و سود سرمایه ندارد و سرمایه گذار می‌پذیرد که اصل وسود سرمایه‌اش را با فروش محصولات طرح به دست آورد. به عبارت دیگر اگر طرح به نتیجه نرسد، سرمایه‌گذار متضرر میشود.
موارد زیر در واقع شکل های مختلف بیع متقابل هستند زیرا در آنها بجای گرفتن وام، نوعی تعهد به فروشنده داده میشود تا از محل بخشی از تولیدات خود به سود مورد نظر برسد. با این فرض که این معاملات بین دولت و سرمایه‌گذار خارجی انجام میشود، در اینجا گاهی بجای طرف سرمایه‌گذار و طرف سرمایه‌پذیر، از واژه های سرمایه‌گذار خارجی و دولت استفاده شده است.
معاملات بای بک[4]
معاملات دو جانبه میان مدت است که سرمایه گذار خارجی یک واحد تولیدی را احداث میکند، و در زمان بهره برداری مدیریت آن در دست دولت است، و به تدریج از طریق فروش محصولات، مطالبات طرف خارجی تسویه میشود. همچنانکه گفته شد اگر واحد تولیدی به بهره برداری نرسد و یا در اجرا با مشکل روبرو شود، دولت تعهدی در برابر سرمایه‌گذار خارجی ندارد. طبیعی است که سرمایه‌گذار به شرطی این ریسک را می‌پذیرد که کاملاً به دولت اطمینان داشته باشد زیرا همچنان که گفته شد مدیریت طی دوران بهره برداری در دست دولت است.
معاملات B.O.T[5]
در این روش مدیریت واحد تولیدی در مدت بهره برداری دردست سرمایه‌گذار خارجی می‌باشد و لذا استفاده از آن با توجه به اصل 44 قانون اساسی مورد تردید است.{605}در این روش در واقع به سرمایه‌گذار امتیاز ساخت و بهره برداری تأسیسات زیر بنایی داده میشود. این تأسیسات ممکن است نیروگاه، فرودگاه، جاده، تونل یا سیستم تصفیه آب باشد. سرمایه‌گذار مسئول تأمین مالی و طراحی پروژه نیــزخواهد بود. در انتهای دوره امتیاز، سرمایه‌گذار مالکیت پروژه را به دولت واگذار می‌نماید.{202}
بر خلاف سیستم حق امتیاز قرن نوزدهم و بیستم، در یک پروژه خوب سازماندهی شده امروزی، این دولت میزبان است که درباره نیاز و محدوده پروژه تصمیم می‌گیرد و خواستار طراحی، عملکرد و بهره برداری پروژه بر اساس اهداف کشور میشود و مؤسسین خصوصی[6]را از طریق مناقصه و با ارزیابی قبلی انتخاب میکند. پروژه BOT به‌طور بالقوه می‌تواند انتقال تکنولوژی را تسهیل نماید و قابلیت های داخلی برای توسعه بازار را شکوفا نماید. اگر یک موافقتنامه طرح BOT خوب تنظیم شده باشد، می‌تواند سرمایه‌گذار را به یک نرخ بازگشت سرمایه معقول، محدود نماید و منافع ملی و اقتصادی کشور را تأمین کند.
اگر قوانین و مقررات داخلی اجرای یک طرح BOT را مجاز بدانند، میتوان مراحل بعدی کار را دنبال کرد. ممکن است یک مطالعه امکان سنجی اولیه برای نشان دادن توجیه اقتصادی طرح به شرکت کنندگان در مناقصه، لازم باشد. پس از آن میتوان یک مرحله تعیین پیش صلاحیت را گذراند که در آن معیارهای ارزیابی برای تعیین صلاحیت، و نیزمعیارهای تعیین برنده مشخص میشود. این معیارها فقط قیمت کمتر نیست، بلکه قابلیت اطمینان و میزان تجربه و نیز تعهداتی نظیر ایجاد اشتغال و آموزش کارکنان کشور میزبان و استفاده از پیمانکاران محلی را شامل میشود. به عبارت دیگر و طبق اصطلاحات قانونی ایران میتوان گفت که یک مناقصه محدود برگزار میشود.
پس از برگزاری مناقصه و تعیین برنده، دولت موافقتنامه ای با مؤسسین منعقد میکند و جزئیات خواسته های خود، و تعهدات و حقوق مؤسسین را مشخص می‌نماید. نمایندگان مالی، فنی و حقوقی دولت برای انعقاد این موافقتنامه، باید دارای تجربه کافی و تسلط لازم باشند تا منافع ملی را در دوره اجرای طرح حفظ کنند.
در ابتدای فرآیند اجرای طرح BOT، کنسرسیومی از مؤسسین بخش خصوصی تشکیل میشود تا اسناد مناقصه را بررسی کند، مطالعات امکان سنجی را آماده نماید و در مناقصه شرکت کند.خود دولت نیز می‌تواند در این کنسرسیوم سهیم باشد. مؤسسین سپس با سرمایه خود یک «شرکت پروژه» تشکیل میدهند تا از طریق آن بتوانند جهت تأمین مالی پروژه وام دریافت کنند. شرکت پروژه قراردادهای لازم را با دولت میزبان، پیمانکار احداث، تأمین کنندگان تجهیزات و شرکت بهره‌بردار منعقد می‌نماید. هر یک از این طرف‌های قرار داد خود می‌توانند در شرکت پروژه سهیم باشند. منجمله ممکن است دولت میزبان نیز با آوردن بخش کوچکی از سرمایه، در پروژه مشارکت نماید. وجود این تنوع درمیان صاحبان شرکت پروژه، تعارض و تضادی به وجود می‌آورد که در مجموع با هدایت هیئت مدیره، موجب کنترل و تعدیل تمایلات و حرکت درست در جهت اهداف پروژه میشود.
سرمایه‌گذاران و صاحبان صنایع داخلی نیز می‌توانند در این شرکت حضور یابند. مشارکت آنان به سود طرفین است چون به شرکت پروژه امکان می‌دهد در شناخت محیط، استفاده از فرصت ها، ارتباط با دولت میزبان، و حل و فصل مسایل داخلی بهتر عمل کند و شریک داخلی نیز ممکن است یکی از مسیرهای انتقال تکنولوژی و آموزش به داخل مملکت باشد.
شرکت پروژه در تأمین مالی پروژه ممکن است گذشته از سرمایه خود، از وام نیز استفاده کند. وام‌دهندگان معمولاً حق مراجعه مستقیم مالی به مؤسسین یا دولت میزبان را ندارند، بلکه تنها می‌توانند به شرکت پروژه و دارایی های آن رجوع کنند. طبعاً وام دهنده، دارایی های شرکت نظیر مستغلات، کارخانه، تجهیزات، حقوق قرار دادی، ضمانت نامه های عملکردی، بیمه، تضمین‌های دولت و نظایر آن را به دقت بررسی میکند.
حقوق قرار دادی «شرکت پروژه» یک دارایی و حتی مهمترین دارایی شرکت است. برای یک نیروگاه، این دارایی ممکن است به شکل یک قرار داد طولانی مدت خرید برق به صورت «تحویل بگیر یا بپرداز»[7] باشد. یعنی دولت باید یا برق تولید شده را تحویل بگیرد (در آمد متغیر فروش) و یا در صورتیکه نیروگاه ظرفیت را ایجاد کرده باشد و آماده تحویل دادن برق باشد و دولت نیازی به آن نداشته باشد، هزینه‌ای از این بابت بپردازد. (درآمد ثابت)
ممکن است حقوق قراردادی به شکل دیگری باشد. مثلاً تعهد دولت برای تأمین سوخت یک نیروگاه زیر قیمت های بازار، ممکن است مهمترین دارایی پروژه محسوب گردد. به هر حال وام دهنده با در نظرگرفتن این پارامترها و با توجه به میزان دانش فنی، تجربه و تکنولوژی تأیید شده مؤسسین، ریسک سرمایه را محاسبه میکند. در اغلب موارد این کنترل ها به نفع دولت میزبان تمام میشود زیرا به بهبود عملکرد پروژه کمک میکند.
وام دهندگان (و نیز سرمایه‌گذاران خارجی) به تضمین تحویل سوخت و تضمین خرید برق اکتفا نمی‌کنند. آنها برای مقابله با تورم، فرمولی برای تعدیل در قرار داد خرید برق می‌گنجانند، و برای پوشش خود در برابر ریسک نوسانات ارزی روی بعضی از مکانیسمها تأکید می‌کنند. با توجه به اینکه محصول به بازار داخلی عرضه میشود، وام دهندگان و سرمایه گذاران خارجی این تعهد را از دولت میزبان می‌گیرند که آنها مجاز باشند و این امکان وجود داشته باشد که درآمد حاصله را با نرخ مناسب به ارز تبدل کنند و از کشور خارج نمایند.
با این‌همه وام دهندگان به خوبی می‌دانند که اگر فرضاً شرکت پروژه ورشکست شود و یک نیروگاه نیمه تمام از آن باقی بماند، نمی‌توان به سادگی برای این دارایی مشتری پیدا کرد و مطالبات خود را وصول نمود. لذا به دنبال یک «بسته تضمین»[8]هستند که بسیار فراتر از یک رهن ساده یا سند تضمینی با پشتوانه داراییهای پروژه خواهد بود.
علیرغم آن که دوره زمانی امتیاز BOT برای نیروگاه، معمولاً 20 سال است و تقریباً تمام عمر مفید نیروگاه را در بر می‌گیرد، اما باز هم سیستم BOT بر سیستمIPP[9] ارجحیت دارد. زیرا مالک-مجری IPP هیچ تعهدی برای واگذاری نیروگاه در طول عمر مفید آن ندارد و درآمد آن در هیچ حدی مورد موافقت قبلی با دولت قرار نگرفته است. لذا در BOT دولت محلی کنترل نسبتاً بیشتری می‌تواند اعمال کند.{321}
سایر روشها
روشهای متعدد دیگری برای این نوع سرمایه‌گذاری ها وجود دارد که تحت نام هایی نظیر BOO[10]، BOOT [11] ، BTO [12]، BT[13]، BOR[14]، ROO[15] از آنها یاد میشود. در این میان در صنعت برق ایران قرار داد BOT مطرح است که روش آن به تفصیل ذکر شد. روش BRT[16] هم در بخش توزیع مطرح است {109} و بیشتر به استفاده از سرمایه بخش خصوصی بومی در برق رسانی به روستاها به صورت اجاره به شرط تملیک مطرح میشود.
2-10-موانع‌قانونی‌درجذب‌سرمایه‌‌خارجی‌وتجارت‌کالاوخدمات‌برق
«اولین و مهمترین مانع سرمایه گذاری در ایران، تغییر دائمی قوانین به همراه غیر شفاف بودن آن است. از سوی دیگر برای انجام مراحل قانونی یک فعالیت و همچنین تصویب یک قانون جدید زمان طولانی صرف میشود. به علاوه سیستم بوروکراسی در ایران بسیار فعال است و متأسفانه در اینجا فرد باید ثابت کند که گناهکار نیست. از دیگر مشکلات سرمایه‌گذاری در ایران میتوان به سیستم مالیاتی اشاره کرد. به طور مثال در ایران بر خلاف تمامی دنیا می‌خواهند از شرکتهایی که در ایران دفتر ارتباطی دارند مالیات بگیرند و درصورت نپرداختن مالیات، نمایندگان و مسئولان این شرکتها ممنوع الخروج خواهند شد. اگر ایران برای گرفتن مالیات از این گونه دفاتر رابط که هیچ گونه فعالیت تجاری ندارند (از قبیل دفاتر بانکهای خارجی) اصرار ورزد، به طور قطع تمام دفاتر از ایران خارج خواهد شد. یکی دیگر از موانع و مشکلات سرمایه‌گذاری در ایران مسئله مالکیت خارجی است، زیرا شرکتهای سرمایه‌گذار علاقه‌مند به در اختیار داشتن مالکیت و اکثریت سهام هستند. اما این موضوع بسته به رعایت ضوابط خاصی است که ازسوی دولت ایران برای شرکتهای خارجی در نظر گرفته شده است. از جمله اینکه شرکتها ملزم به صادرات کالای تولیدی خود هستند. در حالی که قصد اولیه سرمایه‌گذاران ورود به بازار ایران بوده است. سرمایه‌گذاران خارجی در صورت کسب درآمد به وسیله صادرات و فروش داخلی نمی‌توانند درآمد خود را به صورت ارز از ایران خارج نمایند و این در حالی است که هر دو کشور ایران و هلند موظف به پرداخت مالیات بر درآمد هستند. به هر حال در ایران استقبال مناسبی از موافقت نامه های سرمایه‌گذاری با کشورهای خارجی نمی‌شود. زیرا تمام بحث ها و توافق نامه های سرمایه‌گذاری تا زمان تصویب مجلس کارایی نداشته و در عین حال امتیازات مناسبی از قبیل نگرفتن مالیات و سیستم حل و فصل اختلاف در ایران به طور کلی مطرح نیست. اگر این موارد را در کنار مشکلات دیگری همچون مشکلات ویزا و اقامت در ایران بیفزاییم، متوجه خواهیم شد موانع سرمایه گذاری هلند در ایران، بسیار زیاد است.»{622}
آنچه ذکر شد، نظرات خانم ناتالی لینت ولت دبیر دوم سفارت هلند در ایران بود که می‌تواند بیانگر نگرانی ها و انتظارات سرمایه‌گذاران خارجی باشد. ظاهراً منظور ایشان قراردادهایی ازنوع BOT است زیرا از الزام بر صادرات محصول سرمایه‌گذاران صحبت می‌کنند. خوشبختانه میتوان گفت برق چنین مشکلی ندارد و خرید آن توسط دولت تضمین میشود. اما بسیاری از مسایل دیگری که عنوان کرده‌اند، در این مورد نیز مصداق دارد. گرچه علاقه‌مندی شرکت سرمایه‌گذار به در اختیار داشتن اکثریت سهام نمی‌تواند ملاک تصمیم گیری در مورد چگونگی جذب سرمایه خارجی باشد، اما مشکل وارونگی هرم تجارت خارجی نکته‌ای است که بدون حل آن نمی‌توان به جذب سرمایه امیدوار بود و یا از الحاق به سازمان جهانی تجارت بدون اصلاح و تغییر برخی از موارد و موانع صحبت کرد. به راستی «باید بخش بازرگانی کشور فقط یک متولی داشته باشد و سیاستهای تجاری کشور هماهنگ و شفاف شود»{604}
برای اینکه نشان داده شود چگونه ما با قوانین خود، ریسک سرمایه را به زیان خود افزایش می‌دهیم و چگونه با ابهام های موجود، فرصت ها را یکی پس از دیگری از دست می‌دهیم، نخست خلاصه ای از برخی قوانین مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی، بخش خصوصی، تجارت کالا و تجارت خدمات را به ویژه در زمینه صنعت برق مطالعه می‌کنیم. لازم به ذکر است که متن قانون به طور کامل در اینجا نقل نمی‌شود و تنها قسمتی که به موضوع مورد نظر مربوط است نقل می‌گردد. قوانین از منابع 119، 120، 121، 206 و 625 نقل شده است. مواردی که در بین علامت [ ] اضافه شده، مربوط به متن قانون نیست.
قانون اساسی
اصل سوم : دولت … موظف است … همه امکانات خود را برای امور زیر بکار برد… 13 – تأمین خودکفایی در علوم و فنون و صنعت و کشاورزی و امور نظامی و مانند اینها.
اصل چهارم: کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
اصل چهل و چهارم:… بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی،کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است …
مالکیت در این سه بخش] دولتی،تعاونی، خصوصی[ تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشورگردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است …
اصل چهل و نهم : دولت موظف است ثروتهای ناشی از ربا… و سایر موارد غیر مشروع را گرفته و به صاحب حق رد کند…
اصل پنجاهم:… فعالیتهای اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع است.
اصل شصت ویکم: اعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاههای دادگستری است که باید طبق موازین اسلامی تشکیل شود…
اصل هشتاد و یکم: دادن امتیاز تشکیل شرکتها و مؤسسات در امور تجارتی و صنعتی و کشاورزی و معادن و خدمات به خارجیان مطلقاً ممنوع است.
اصل یکصد و پنجاه سوم: هر گونه قرار داد] مقصود پس از تصویب مجلس طبق اصل 77، کنترل شورای نگهبان طبق اصل 72، و امضای رئیس جمهور طبق اصل 125 است؟[ که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد ممنوع است.
اصل یکصد و سی و نهم: صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیئت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. درمواردی که طرف دعوی خارجی باشد… باید به تصویب مجلس نیز برسد…
اصل یکصد وشصت و هفتم: قاضی موظف است کوشش کند حکم هر دعوا را درقوانین مدونه بیابد و اگر نیابد با استناد به منابع معتبر اسلامی یا فتاوای معتبر، حکم قضیه را صادر نماید …
اصل یکصد و هفتادم: قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند …
سیاست های کلی نظام
سیاستهای کلی امنیت اقتصادی مصوب مقام رهبری در 17/12/79
1- حمایت از ایجاد ارزش افزوده و سرمایه‌گذاری و کار آفرینی از راه های قانونی و مشروع.
2- هدف از امنیت سرمایه‌گذاری، ایجاد رفاه عمومی و رونق اقتصادی و زمینه سازی برای عدالت اقتصادی و از بین رفتن فقر در کشور است. وضع قوانین و مقررات مربوط به مالیات و دیگر اموری که به آن هدف کمک می‌کنند، وظیفه الزامی دولت و مجلس است.
3- قوانین و سیاست های اجرایی و مقررات باید دارای سازگاری و ثبات و شفافیت و هماهنگی باشد.
4- نظارت و رسیدگی و قضاوت در مورد جرایم و مسایل اقتصادی باید دقیق و روشن و تخصصی باشد.
5- شرایط فعالیت اقتصادی (دسترسی به اطلاعات، مشارکت آزادانه اشخاص در فعالیت های اقتصادی و برخورداری از امتیازات قانونی) برای بخش های دولتی، تعاونی و خصوصی، در شرایط عادی باید یکسان و عادلانه باشد.
قانون سازمان برق ایران
مصوب 19/4/1346
ماده 5- از تاریخی که وزارت آب و برق برای هر منطقه اعلام می‌نماید، هیچ شخصی اعم از حقوقی یا حقیقی نمی‌تواند بدون موافقت و کسب پروانه از وزارت آب و برق در توسعه یا ایجاد و احداث و بهره برداری تأسیسات تولید و انتقال و توزیع نیروی برق به منظور مصرف در امور کشاورزی و صنعتی و تجاری اقدام نماید. در صورت تخلف، وزارت آب و برق می‌تواند از شروع یا ادامه کار آنها جلوگیری نماید. مقامات انتظامی موظف هستند با درخواست مأمورین مجاز وزارت آب و برق، از ایجاد و بهره برداری این قبیل تأسیسات جلوگیری نمایند.
قانون سازمان انرژی اتمی ایران
مصوب 16/3/53
ماده 4 – ب – سازمان مجاز است دولتها و یا مؤسسات دولتی و یا خصوصی خارجی را در سرمایه‌گذاری‌های علمی – فنی – صنعتی – معدنی و یا بازرگانی مشارکت دهد.
] معاونت پژوهش، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات که معاونت ریاست جمهوری است، در پاورقی در مورد بند فوق اضافه کرده است: مطابق اصل 81 قانون اساسی، دادن امتیاز تشکیل شرکتها و مؤسسات در امور تجارتی، صنعتی و کشاورزی و معادن و خدمات به خارجیان مطلقاً ممنوع است.[
قانون تأمین کالای مورد نیاز وزارت نیرو
] قانون ایجاد تسهیلات برای تسریع در تامین کالاهای مورد نیاز وزارت نیرو مصوب
ماده واحده: … اجازه داده میشود کالاها و اقلام مورد نیاز … برق، مطابق لیستی که صورت آن به تأیید وزیر نیرو می‌رسد بدون بررسی قیمت توسط مراکز تهیه و توزیع و با معافیت از اخذ هر گونه پروانه و مجوز عدم ساخت … وارد و ترخیص گردد …
تبصره 2 : وزارتخانه های صنعتی مکلفند تا پایان اردیبهشت ماه هر سال آن بخش از کالاهای صنعت آب و برق را که قادر به ساخت آنها در داخل می‌باشند از نظر نوع، مشخصات فنی، تعداد و زمان ساخت به وزارت نیرو اعلام دارند. وزارت نیرو پس از بررسی موظف است آن بخش از کالاها را که با نیازهای این وزارتخانه ازنظر مشخصات فنی، مقدار و زمان تحویل مطابقت دارد، به صنعت داخلی واگذار نماید.
قانون حداکثر استفاده از توان کشور
] قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات، مصوب
ماده 1- …کلیه وزارتخانه ها … و شرکتهای تابعه و وابسته به آنها موظفند در ارجاع کارهای خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری، ساختمانی، تأسیساتی و تجهیزاتی پروژه های خود … بر اساس این مصوبه اقدام کنند.
ماده 3 – … ارجاع کارهای خدمات مهندسی مشاور و پیمانکاری ساختمانی، تأسیساتی، تجهیزاتی و خدماتی صرفاً به مؤسسات و شرکتهای داخلی مجاز است و در صورت عدم امکان با پیشنهاد دستگاه اجرایی و تصویب شورای اقتصاد از طریق مشارکت از شرکتهای ایرانی – خارجی مجاز خواهد بود. حداقل سهم ارزش کار طرف ایرانی 51% خواهد بود.
تبصره 1- طرف قرارداد موظف است کلیه لوازم و تجهیزات و خدماتی را که در داخل کشور تولید و ارائه میشود یا قابلیت تولید و ارائه دارد مورد استفاده قرار دهد.در هر حال حداقل 51% از ارزش کار بایستی در داخل انجام پذیرد و کارفرما مکلف است بر این امر نظارت نماید. موارد استثنا پس از تأیید سازمان برنامه و بودجه بایستی به تصویب شورای اقتصاد برسد.
قانون برنامه سوم
] قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب
ماده 67- به وزارتخانه … نیرو … اجازه داده میشود… ]به نفع[ طرحهای مورد تأیید … نسبت به تأمین تسهیلات اعتباری اقدام کرده و ما‌به‌التفاوت نرخ سود تسهیلات مذکور را پرداخت کند … بخشی از نیازهای اعتباری طرحهای مذکور … می‌تواند به عنوان کمک بلاعوض تلقی گردد.
ماده 68- به شرکتهای تابعه … اجازه داده میشود به منظور اعطای کمک های مالی و فن‌آوری … ]برای[ طرحهای مورد تأیید مجامع عمومی ازمحل منابع داخلی … نسبت به تأمین تسهیلات اعتباری اقدام کرده و ما‌به‌التفاوت نرخ سود را از منابع داخلی خود پرداخت کنند.
ماده 85-ب-1- زمان بندی باز پرداخت بدهی ها و تعهدات اعم از میان مدت و کوتاه مدت خارجی باید به‌گونه‌ای تنظیم گردد که بازپرداخت های سالانه این بدهی ها وتعهدات – بدون در نظر گرفتن تعهدات ناشی از بیع متقابل – پس از سال پایانی برنامه، از 30% در آمدهای ارزی دولت در سال آخر برنامه سوم تجاوز نکند…
2- دولت موظف است میزان تعهدات و بدهی های خارجی کشور در طول برنامه سوم را به گونه‌ای تنظیم نماید تا ارزش حال خالص بدهی ها و تعهدات کشور… در سال آخر برنامه سوم بیش از 25 میلیارد دلار نباشد.
ج – در مورد طرحهای دولتی که از تسهیلات مالی خارجی استفاده می‌کنند، دستگاههای اجرایی موظف به رعایت موارد ذیل خواهند بود:
1- تمامی طرحها با مسئولیت وزیر و یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه ذیربط و تأیید شورای اقتصاد، دارای توجیه فنی، اقتصادی و مالی باشند …
تعیین زمان‌بندی دریافت و بازپرداخت تسهیلات هر طرح و میزان استفاده آن از ساخت داخل … با رعایت قانون «حداکثر استفاده از توان … کشور …» و نیز رعایت شرایط زیست محیطی در اجرای هریک از طرحها باید به تصویب شورای اقتصاد برسد.
2- قبل از عقد قرارداد با ارائه توجیهات فنی و اقتصادی با سازمان برنامه و بودجه موافقتنامه مبادله کنند.
3 - هر گونه معامله و قرار داد خارجی را که بیش از یک میلیون دلار باشد تنها از طریق مناقصه محدود یا بین‌المللی … انجام و منعقد کنند.
ماده 89- به منظور حمایت از تولید و صادرات، کلیه دستگاههای اجرایی که بابت خرید کالاها یا انجام پروژه ها از ارز استفاده می‌نمایند، موظفند حداقل 10% قیمت کالا یا هزینه ارزی پروژه را از محل تحویل کالاهای ساخت داخل پرداخت نمایند. موارد استثنا با تأیید شورای اقتصاد یا وزیر دستگاه ذیربط بلامانع است.
ماده 120- درآمد حاصل از صادرات … برق … به عنوان درآمد … شرکت توانیر تلقی ] میشود.[
ماده 122- ب – وزارت نیرو مجاز است بنا به تقاضای بخش خصوصی یا تعاونی راساً یا با مشارکت خارجی که دارای توان مالی کافی بوده و تقاضای آنها دارای توجیه فنی، اقتصادی و زیست محیطی باشد، مجوز لازم برای احداث نیروگاه و تولید برق صادر کند و شرایط از جمله تسهیلات مربوط به تبدیل درآمد شرکتهای مزبور به ارز و تضمین خرید برق این گونه واحدها را مشخص و اعلام کند.
ج – دولت مکلف است به منظور ترغیب سایر مؤسسات داخلی به تولید هر چه بیشتر نیروی برق از نیروگاههای خارج از مدیریت و نظارت وزارت نیرو، همه ساله شرایط و قیمتهای تضمینی خرید برق را تعیین و اعلام کند.
قانون بودجه سال 1381
تبصره 1- و- دستگاه های اجرایی … مکلفند هر گونه معامله و قرار دادهای خارجی خود را که بیش از یک میلیون دلار باشد … تنها از طریق مناقصه محدود یا بین المللی … منعقد نمایند.
تبصره 12- الف – … به منظور توانمندسازی مردم برای صرفه جویی منطقی انرژی ومصرف بهینه آن، اجازه داده میشود… یارانه سود تسهیلات و یا کمک بلاعوض … پرداخت شود …
ط-… (توانیر) مجاز است … نسبت به فروش نیروگاههای خود تا 10% ظرفیت نصب شده کشور با قیمت روز، به بخش غیر دولتی … حداکثر با دریافت 40% نقد و مابقی با اقساط حداکثر پنج ساله اقدام … نماید…
تبصره 21-و- اجازه داده شده در اجزاء (2)، (3)، (4)، (5) و (6) بند (ل)تبصره (29) قانون بودجـه سال 1378 کل کشور[17] و اجزاء (1) و (3) … سال 1379 … و اجزاء … تبصره (29) قانون بودجه سال 1380 کل کشور برای باقیمانده سقف تسهیلات خارجی در سال 1381 همچنان به قوت خود باقی است.[18]
ز-… دولت مجاز است در سال 1381 … نسبت به تأمین و تضمین منابع مالی از بازارهای سرمایه خارجی برای سرمایه‌گذاری مشروحه زیر تا سقف سه میلیارد دلار در قالب قراردادهای تأمین مالی پروژه ها و یا مشارکت استفاده نماید.
1- تأمین و تضمین تسهیلات خارجی تا مبلغ یک میلیارد و پانصد میلیون دلار برای طرحهایی که تمامی پرداخت های مربوط به آنها اعم از باز پرداخت و هزینه های ذیربط از محل صدور محصولات تولیدی همان طرحها (بخش خصوصی،تعاونی یا دولتی و عمومی) صورت گیرد و پیش پرداخت از محل درآمدها یا سهمیه ارزی همان دستگاه انجام شود.
دولت موظف است اجازه صدور محصولات تولیدی این طرحها را تا تسویه کامل کلیه تعهدات ناشی از سرمایه‌گذاری مربوطه تضمین نماید.
2- تأمین و تضمین تسهیلات خارجی تا مبلغ یک میلیارد و پانصد میلیون دلار برای سرمایه‌گذاری طرحهایی که توجیه فنی و اقتصادی و اولویت اجرای آنها به تصویب شورای اقتصاد خواهد رسید.
طرحهای موضوع این بند از تسهیلات مالی (فاینانس) … قابل تبدیل به بیع متقابل هستند.
قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی
تا تاریخ تهیه این پایان نامه، تنها قانون مختصر 7 ماده‌ای و آیین نامه اجرایی مصوب سال 1335 در دست بود که این قانون، خود در تبصره یک ماده 3 به قانون مالکیت خارجی سال 1310 متوسل می‌شد و در ماده 5 به مقررات سال 1323 اشاره می‌کرد.
خوشبختانه قانون جدید سرانجام با تغییراتی تأیید مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام را به‌دست آورد. هرچند هنوز نحوه اجرای آن در عمل مشخص نشده‌است.
خلأ قانونی اصلی ترین مشکل{628}
اگر همه آنچه گفته شد شفاف و کافی بود، لزومی نداشت که در چارچوب تنگ قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی و آیین نامه اجرایی آن مصوب سال 1335، به دنبال رفع معضلات امروز صنعت برق باشیم. اگر قانون اساسی، سیاست های کلی اعلام شده، برنامه سوم و بودجه سال جاری دارای «سازگاری و ثبات و شفافیت و هماهنگی» بود، نباید لایحه مصوب مجلس درمورد سرمایه گذاری خارجی، به دلیل اختلاف نظر به مجمع تشخیص ارجاع می‌شد.
رد مصوبه مذکور در شورای نگهبان، خود نشانگر ناهماهنگی با قانون اساسی است. اینکه برای برقراری، حفظ و گسترش امنیت اقتصادی، «سازگاری و ثبات و شفافیت و هماهنگی» قوانین و سیاستهای اجرایی و مقررات مربوطه به عنوان یکی از پنج سیاست کلی مملکتی در این زمینه اعلام میشود، بیان این واقعیت است که هنوز در ابتدای این راه قرار داریم. سیاستهای کلی نظام با تمام صراحت و صحت خود و علیرغم آن که توسط بالاترین مرجع کشور اعلام شده‌است، به تفاسیر مختلفی منجر می‌گردد.
در کشورهای پیشرفته، هر قانون مصوب جدید، قوانین موجود را یک لایه شفاف‌تر و روشن‌تر میکند. مثلاً در ماده یک قانون مورخ 8آوریل 1946 فرانسه، برق ملی میشود و انحصار در سطح کشور کنار می‌رود، در قانون شماره 108-2000 مورخ 10 فوریه 2000، امکان خرید از تولیدکننده دلخواه به سطح تمام جامعه اروپا و سپس در عرصه جهانی گسترش می‌یابد و شبکه برق فرانسه اعلام آمادگی میکند که خریداران برق در فرانسه می‌توانند با تولید کنندگان در کشورهای عضو جامعه اروپا قرار داد تنظیم کنند و یا با کشورهای دیگر ، قرار داد بین المللی تنظیم نمایند و در هرحال حق دسترسی به شبکه برای این قراردادها تضمین میشود.{320}
اما در ایران هرم وارونه است. هر قانون و مقرراتی، از یک منفذ و گریزگاه، و از یک ابهام استفاده میکند تا مشکلی فعلی به نحوی حل شود و تعارض احتمالی با قوانین قبلی پوشیده بماند. حتی برای آنکه اجماع به دست آید، قانون به صورتی کلی‌تر و غیرشفاف‌تر بیان میشود و این کلی گویی به مقررات و بخشنامه‌ها و دستورات اداری هم سرایت میکند و حتی حسن و ظرافت و هنر تلقی می‌گردد.
بی دلیل نیست که در قوانین بودجه سالانه، به اجزاء بندهای تبصره های سالهای گذشته و از آن طریق به سالهای قبل از آن نقب زده میشود. بی دلیل نیست که برای هر مورد یک استثنا تعریف میشود و مقام مجازی برای تصمیم گیری تعیین می‌گردد که در صورت لزوم، از طریق این استثنا مشکل کار روزمره حل شود. در برخی موارد تنها همین کوره راهها، میان برها، و استثناها به عنوان روال دائمی عمل میکند.
اما سرمایه‌گذار قبل از هر چیز و حتی قبل از آن که به نفت فراوان و نیروی کار ارزان ما فکر کند، به درجه باز بودن اقتصاد، ثبات سیاسی و اجتماعی، وجود امنیت، مشخص بودن قوانین و مقررات و نظایر آن توجه میکند. او می‌داند که ما استقلال کامل سیاسی داریم و به آن افتخار می‌کنیم. او می‌داند که ایران تحت تأثیر و نفوذ هیچ نیروی بیگانه قرار ندارد. پس باید شفافیت قوانین ما را کاملاً احساس کند تا بتواند به آنها اعتماد نماید.
ادبیات به کار رفته نیز بحث دیگری است. نوشتن این که اگر شخصی بدون کسب پروانه در توسعه تولید برق به منظور مصرف در امور کشاورزی و صنعتی و تجاری اقدام کند با مقامات انتظامی سر و کار پیدا خواهد کرد، چندان جالب به نظر نمی‌رسد. اگر مشکلی وجود دارد، میتوان با تعابیر بهتری آن را مطرح نمود. حتی بجای آنکه بگوییم به منظور استفاده از توان فنی و صنعتی کشور، طرف خارجی موظف است از نیروهای داخلی استفاده کند، می‌توانیم کلمات مناسب تری را به کار گیریم. مثلاً میتوان مطرح کرد که به منظور تسریع کار و نیز ایجاد امکان توسعه پایدار، طرف خارجی موظف است از نیروها و امکانات داخلی استفاده کند.
موانع اجرایی
برای اینکه ببینیم تعدد مراکز تصمیم‌گیری و غیر شفاف بودن قوانین، چگونه موجب میشود فرصتها از دست برود، دو نمونه ذکر می‌گردد:
- مواردی که در آن استفاده از روش بیع متقابل ممنوع باشد، توسط دولت تعیین میشود. در موارد مجاز نیز سقف تأمین اعتبار و طرحهای آن به پیشنهاد دولت در لایحه بودجه به تصویب مجلس می‌رسد. در مورد هر طرح نیز شورای اقتصاد با توجه به توجیه فنی اقتصادی آن تصمیم می‌گیرد. هیئت جلب و حمایت از سرمایه‌های خارجی، در مورد میزان و ترکیب سرمایه (نقد، کالا، خدمات) نظر می‌دهد. قرارداد صدور بخشی از محصولات طرح برای باز پرداخت اصل و سود سرمایه، مورد تأیید دولت قرار می‌گیرد. بر اساس مصوبه دولت، تضمین عدم ممانعت از اجرای قرارداد صادراتی داده میشود.{605}
- ما در مواردی مثل قبولاندن قرار داد به ارگانهای دخیل مثل وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و سازمان برنامه‌ریزی و مدیریت مشکلاتی داریم.{628}
3- 10- سرمایه‌گذاری خارجی در تولید برق ایران
در ایران نیروگاهها به صورت کلید در دست ساخته می‌شد. پس از آن طرحهای مهمی مانند نیروگاههای برقابی مسجد سلیمان و نیروگاههای یزد و سهند از طریق فاینانس اجرا شدند. تأمین مالی بخشی از تجهیزات طرح ایستگاههای انتقال 400 و 230 کیلو ولت، و نیز بخش بخار 7 نیروگاه سیکل ترکیبی (که طرف قرارداد آن شرکت ایتالیایی آنسالدو بود) به صورت فاینانس انجام شده است.{37}
حدوداً از سال 70، BOT در صنعت برق مطرح شد.{628} در ابتدا شرایط قرارداد ما بسیار دشوار بود ولی فکر می‌کردیم سریعاً مورد استقبال قرار خواهیم گرفت و سرمایه خارجی با اشتیاق جذب خواهد شد.
· در آن زمان ما از «تأمین سوخت نیروگاهها» صحبت می‌کردیم {37}، اکنون حاضریم سوخت را در خرید و فروش الکتریسیته، از قیمت کنار بگذاریم و برای کنترل صرفه جویی در مصرف سوخت، به تنبیه و تشویق در رابطه با میزان مصرف سوخت متوسل شویم.
· در آن اوایل «خرید حداقل مقداری از برق تولید شده» را تضمین می‌کردیم، حالا با توجه به ظرفیت نصب شده، هزینه ثابت می‌دهیم و در قبال استفاده از برق نیز بهای متغیر هر کیلو وات ساعت را پرداخت می‌کنیم.
· در آن هنگام ما می‌پذیرفتیم که سرمایه‌گذار«هزینه تولید را به صورت ارزی دریافت کند»، امروز قبول می‌کنیم که در هر زمان بتواند پول خود را به معادل مناسب ارزی تبدیل و خارج نماید.
· به نظر می‌رسد در مورد بیمه نیز به جایی برسیم که عملاً در صورت وقوع حادثه، دولت بیشترین خسارت را از خودش گرفته باشد.
واقعیت آن است که قبل از مشکل سوخت، باید مشکل امنیت اقتصادی را حل کنیم یعنی همچنان که گفته شد، قانون مداری را – آنهم بر پایه استوار قوانین شفاف و ثابت – بپذیریم.
آنچه در عمل اتقاق افتاده است، دلگرم کننده نیست. در پره سرگیلان در سال 78 مناقصه هم برگزار شد، اما با این وجود نه پره سر، و نه هیچ نیروگاه دیگری تاکنون بر مبنای شرایط BOT احداث نشده است و بجز جلب مشارکت آستان قدس رضوی{48} هیچ نیرویی را جذب نکرده‌ایم.
البته قرارداد نیروگاه پره سر و نیز نیروگاه 500 مگاواتی سیکل ترکیبی جلال (دماوند – تهران) قرار است همین روزها منعقد شود. {639} پس از آن نوبت به نیروگاههای تبریز، علی آباد، و شیروان می‌رسد.{628} مشارکت سازمان برق فرانسه در احداث پروژه های نیروگاهی ایران به روش BOT{626} و ساخت نیروگاه زباله سوز در نزدیکی تهران در قالب BOT، و سرانجام توافق با آلمان جهت انجام طرحهای نیروگاهی به روش BOTاز اقداماتی است که به زودی شاهد آن خواهیم بود.
[1] -Turn Key
[2] -Usance
[3] - Finance
[4] -Buy Back
[5] - ساخت، بهره‌برداری و انتقال Build , Operate and transfer
[6] - از نظر دولت، طرف قرار داد سرمایه گذار خارجی است. اما این طرف قرار داد Private Sponsors یا مؤسسین خصوصی نامیده میشود، زیرا این طرف ممکن است برای تأمین سرمایه از طریق مجاری و امکانات بین المللی اقدام نماید.
[7] -Take or Pay
[8] -Security Package
[9] - تولید کننده مستقل نیرو Independent Power Producer
[10]- ساخت، مالکیت و بهره برداری بدون تعهد انتقال مالکیت Build , Own and Operate
[11] - ساخت، مالکیت، بهره برداری و انتقال Build , Own ,Operate and Transfer
[12] -ساخت انتقال و بهره برداری احتمالاً مشروط به پرداخت اقساط و خرید تأسیسات
Build , Transfer and Operate
[13] - ساخت و انتقال فوری Build and Transfer
[14] -ساخت، بهره برداری و تجدید امتیاز Build , Operate and Renewal of BOR
[15] -بهینه سازی، بهره برداری و مالکیت Rehabilitate , Own and Operate
[16] - ساخت، اجاره و انتقال Build, Rent and Transfer
[17] جزء (2) بند (ل) تبصره (29) قانون بودجه سال 1378 کل کشور، خود دارای سطر زیر است: اجازه استفاده از باقیمانده تسهیلات اجازه داده شده در تبصره (29) سال 1377 در سال 1378 به قوت خود باقی است.
[18] اجزاء یادشده در هر سال، تقریباً مشابه بند (ز) تبصره (21) قانون بودجه سال 81 است.
